12月5日，由中山大学新华学院、中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学中国公共管理研究中心联合主办的“地方政府与区域公共管理”研讨会在中山大学召开。南开大学亚洲研究中心主任、周恩来政府管理学院教授、博导杨龙作题为《府际关系调整在国家治理体系中的作用》的报告。
南开大学亚洲研究中心主任杨龙教授作主题报告
杨教授认为，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行力的集中表现，而我国实行治理的前提是在党的领导下，建立国家治理体系和提高治理能力，不是简单地突出多方参与，而是强调各种制度相互配合的整体性。在国家治理体系构成方面，他认为，国家治理体系主要通过政府体系来反映。而政府体系的结构包括了体制和机制两个部分。体制是指正式的机构，包括各个层级的政府和每个层级政府的部门，以及承担公共管理职能的政府附属机构。机制是机构内部和机构之间的工作运行方式，以及各部门之间、不同政府之间，以及政府与社会组织的协调方式。他认为，可以通过府际关系的调整来达到政府体制的全面性和合理性，政府机制的适用性和有效性。
作为国家治理体系载体的府际关系
杨教授认为，府际关系表现在两个方面：从纵向上表现为央地关系和上下级权力机关的关系；在横向上表现为地方权力机关间的关系以及权力机关间的关系。他认为政府体制的全面性和合理性体现为纵向政府层级完整，且多寡恰当，横向政府部门的机构设置完整，且不存在重复，同级政府间的权力边界清晰。他总结了府际关系的主要特点包括以下三个方面：一是府际关系是对政府行为及其关系的一种动态研究；二是府际关系是一种职责关系；三是府际关系的维系意味着政府间以及部门间存在合作。府际关系引导和约束着政府行为。
杨教授重点分析了纵向府际关系和横向府际关系的调整在国家治理中的作用。在纵向府际关系方面，他从央地职能不清的消极后果，如中央与地方税收分配矛盾分析出发，明确提出调整纵向府际关系要从明晰央地职能分工入手，通过确权和确责来理顺纵向府际关系。从确权角度看，明确央地分工以后，中央政府要加快顶层设计，全面深化改革，加强顶层推动，推进国家重大改革政策的落实，强化中央政府对其职能的履行强度。然后要调整中央与地方税收收入比例，按照地方承担中国政府五大职能中四项的比例，通过调整税制或把中央对地方的转移支付制度化等手段，增加地方的财政收入，有利于纠正地方政府的不规范行为，包括追求预算外收入、建立“第二财政”，以及对“土地财政”的依赖等。从确责角度看，他认为，应该全面引入问责制，并在不断加强的背景下，建立起职责分明的府际关系，可以避免一旦出了责任事故，层层被问责，每个层级都有官员被罢免的怪现象。府际关系实际上作为政府行为的一种动力系统，避免政府职能“缺位”；同时，它也是一种对政府行为的约束系统，避免了政府职能的“越位”。
在横向府际关系方面，地方政府为了发展经济，围绕税收、服务、规制等领域展开愈演愈烈的竞争，造成了地方政府陷入恶性竞争的局面，导致各地产业结构雷同，港口机场等基础设施重复建设，恶性招商政策优惠等。杨教授提出，为了解决地方政府相互间恶性竞争带来的“双输”问题，地方政府之间要形成多边化的合作，引入区域治理和府际管理，理顺横向府际关系。目前京津冀、长三角区域或因中央介入和地方自觉形成协同发展机制，但对于一个大国还远远不够，府际间合作仍停留在单点合作，国内还缺少横向府际关系的机制，应该通过立法规范、协商合作、冲突管理等策略协调府际关系，提高国家机构的履职能力。
杨教授的报告为地方政府与区域公共管理研究提供了新的研究视角，梳理了今后区域公共管理的研究方向，为地方政府与区域公共管理的理论建设做出了重要贡献，引起了参会学者的强烈反响。
(文/公共管理学系 区展玲 图/院记者站 冯展豪)
校审∣刘艳芬 冯展豪
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